La spécificité de la Constitution de la cinquième République est-elle maintenue par la réforme constitutionnelle en cours ?

Le projet de réforme constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace » voulu par le président de la République, s’il parvient à son terme (reprise des discussions programmée en janvier 2019), constituera la vingt-cinquième révision de la Constitution. La Constitution du 4 octobre 1958, dont on célèbre les soixante ans, apparaît comme un texte plastique qui s’adapte facilement aux nouvelles exigences politiques et sociales de la société, aux évolutions internationales et européennes et qui n’est pas réfractaire aux corrections des procédures usées ou dépassées par le temps. En soi, il s’agit là de caractéristiques inconnues des Constitutions antérieures qui sont l’une des spécificités du texte voulu par le Général de Gaulle. Sur ce point, la réforme envisagée par la majorité élue en 2017 n’impacte en rien cette qualité normative que partage bon nombre de Constitutions démocratiques. Non seulement, la procédure de révision constitutionnelle reste intacte mais encore la rédaction des dispositions constitutionnelles nouvelles laisse autant de marge d’interprétation aux interprètes de la Constitution.

On ne le répètera jamais assez : « La Constitution est ce que ses interprètes en font et disent ce qu’elle est »[1].

Contours des spécificités de la Constitution française

S’interroger sur la remise en cause ou non de la spécificité de la Constitution suppose connue celle-ci.  Autrement dit, quels sont les traits fondamentaux du texte constitutionnel de 1958 aujourd’hui, avant la révision constitutionnelle projetée ? L’exercice est d’autant plus périlleux qu’il n’existe pas une mais des Constitutions de 1958, pas une mais des spécificités constitutionnelles.

La prééminence présidentielle assumée est une donnée constante depuis 1958. De par les fonctions constitutionnelles dévolues au président et selon le contexte politique, la direction présidentielle des institutions est plus ou moins marquée. Elle reste toutefois permanente. Les périodes de concordance des majorités présidentielle et parlementaire placent le chef de l’État en leader absolu, en capacité d’exercer un pouvoir sans partage. L’opposition ne peut guère compter que sur les fautes du pouvoir présidentiel, les divisions de la majorité législative et quelques censures du Conseil constitutionnel pour donner le sentiment d’exercer un rôle de contre-pouvoir et freiner le mouvement impulsé par le Président. Le Parlement qui a tout fait depuis 60 ans pour infléchir cette trajectoire institutionnelle en élargissant sans cesse ses compétences et en réformant les procédures législative et de contrôle du gouvernement n’a jamais été en capacité de bloquer le réformisme présidentiel. Tout au plus, la majorité législative et/ou la majorité sénatoriale infléchissent certaines orientations du pouvoir exécutif, mais pas davantage. Les périodes de divergence politique entre le Président et l’Assemblée nationale entament la marge de manœuvre du chef de l’État. Le Président est puissant mais il demeure un chef aux pieds d’argile. La coloration parlementaire du régime de la Cinquième République n’est pas une vue de l’esprit. Les cohabitations ont toutes laissé l’image d’un président cantonné dans une relative impuissance sur la scène intérieure mais actif sur le plan international. Mais l’impuissance ressentie n’a jamais été synonyme d’inertie. Le « Président-soliveau » de la Troisième République et le Président qui inaugure les chrysanthèmes de la Quatrième République n’ont pas pour autant ressuscité.

Par ailleurs, la spécificité de la Cinquième République ne se résume pas à l’état des relations entre l’Exécutif et le pouvoir parlementaire. Désormais, la Constitution de 1958 est un texte protecteur des droits des personnes. Les droits fondamentaux y sont pleinement garantis. Le rôle du Conseil constitutionnel et sa place dans les institutions ont été, après une longue période de surplace, reconnus et amplifiés. Sa saisine a été élargie, ses compétences renforcées. Sa jurisprudence inonde aujourd’hui les tribunaux et plus uniquement les bancs des facultés de droit. L’État de droit est une réalité, malgré ses imperfections et ses lacunes soulignées régulièrement par nombre de constitutionnalistes. Cet État de droit est également un État décentralisé juridiquement et politiquement. L’émergence d’un pouvoir local est une autre spécificité du régime constitutionnel actuel qu’il ne faut pas négliger. Enfin, dernière spécificité à relever, c’est l’ancrage décidé par le constituant français dans l’espace européen qui emporte des conséquences qui dépassent de très loin la seule organisation des rapports entre les membres de l’Union européenne. La vie des citoyens français est directement impactée par la bonne marche (ou non) des institutions européennes, comme le sont les relations entre les pouvoirs publics constitutionnels.

Ainsi posées les spécificités de la Constitution, on peut s’interroger sur la portée de la révision constitutionnelle actuellement en discussion au Parlement.

La Constitution demeure ce qu’elle est aujourdhui : un texte assurant les conditions de la prééminence présidentielle et garantissant les droits fondamentaux.

Seules les révisions de première classe atteignent la spécificité de la Constitution au moment où elles interviennent[2]. L’actuel projet de loi, certes ambitieux, appartient aux changements constitutionnels de seconde classe. Les dispositions nouvelles ou réécrites n’entament pas les traits fondamentaux du régime constitutionnel. Elles affinent, corrigent et innovent sur des points, certes importants et attendus, mais malgré tout secondaires.

La République présidentielle demeure. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a renforcé la majorité législative, non le Parlement. Elle a, en conséquence, avec le quinquennat, amplifié la direction présidentielle de la Cinquième République, la majorité présidentielle concordant depuis déjà 2002 systématiquement avec la majorité législative. La déception ressentie de son apport était prévisible. Elle était même inéluctable dès lors que le couple Président-Assemblée nationale se confirmait[3]. Il a fallu les tiraillements et les désaccords entre le chef de l’État et la majorité des députés pour affaiblir la prééminence présidentielle (2012-2017). Le projet actuel de révision n’affecte en rien la position de leadership du Président. Bien au contraire. Même la proposition, pour le moment rejetée, d’un droit de réplique présidentielle à l’occasion de son expression devant le Parlement réuni en Congrès (art. 18 C), ne fait que traduire une réalité vécue par les parlementaires : la politique de la nation se décide à l’Élysée. Hormis cette mesure, à laquelle le Président s’est montré sensible à l’occasion de son discours du 9 juillet 2018 devant tous les parlementaires réunis à Versailles, aucune disposition ne renforce, ni n’affaiblit le chef de l’État.

Les ministres voient leur statut modifié, notamment leur régime de responsabilité pénale avec la suppression de la Cour de Justice de la République. C’est une avancée incontestable et justifiée. Pour autant, leur fonction et leur place institutionnelles demeurent les mêmes. L’extension de l’incompatibilité de leur charge avec des responsabilités locales traduit dans le droit ce que l’on observe dans les faits.

Sur l’amélioration du travail parlementaire, le projet de loi constitutionnel prolonge les nombreuses modifications intervenues depuis 1995. Il tente de corriger les dérives apparues au fil des ans, de rectifier des dispositifs qui se sont montrés inefficaces ou peu performants (ceux de la révision de 2008). Il faut approuver ces efforts dans leur principe mais la réalité est la suivante : les objectifs ne sont atteints que si les acteurs s’accordent sur une interprétation commune des dispositifs constitutionnels. Or, en ce domaine, le principal fautif de l’échec – relatif – des modifications enregistrées en 2008 est le gouvernement lui-même, non les parlementaires. La pertinence et la réussite de tout ce qui concerne le Parlement relèvent en premier lieu du comportement gouvernemental… et en second lieu de la majorité de la chambre, dont la première est fidèle au président et au gouvernement…

S’agissant de l’État de droit et de la garantie des droits fondamentaux, le projet de loi constitutionnelle va dans la bonne direction en renforçant l’indépendance de la Justice. Tout d’abord, de la justice constitutionnelle. La fin des membres de droit est à saluer. Dans la réalité, hormis Valéry Giscard d’Estaing qui siège uniquement sur les textes de loi avant promulgation, aucun président ne participe aux délibérations décisives (QPC). Mais l’apparence est importante pour l’extérieur (CourEDH). L’abaissement du plancher du nombre de députés et de sénateurs pour saisir le Conseil constitutionnel n’est que la conséquence de la diminution annoncée du nombre de parlementaires. Pour la justice ordinaire ensuite, si le CSM aura un pouvoir réel dans la nomination des membres du Parquet (avis conforme), la politique pénale reste de la compétence du garde des Sceaux. L’essentiel est préservé.

Quant à la transformation nécessaire du CESE en Forum des citoyens, elle est sans doute nécessaire mais se situe en périphérie des grands équilibres institutionnels. L’implication des gouvernés, hors référendums, dans la formulation des politiques publiques ouvre un chantier passionnant. Ce chapitre constitutionnel reste à écrire. Pour les autres dispositions constitutionnelles, le toilettage est sans doute utile mais d’une portée concrète limitée, comme l’abandon du terme « race » à l’article 1er de la Constitution[4].

Pour toutes ces raisons, le projet de loi constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace » est sans doute ambitieux dans ses objectifs et nécessaire pour perfectionner notre organisation institutionnelle et renforcer la transparence de l’action des pouvoirs publics due aux citoyens. Il n’en demeure pas moins dépourvu, s’il reste en l’état après les débats parlementaires, de tout risque de « dénaturation » de la Cinquième République qui demeure ce texte souple, malléable, soumis à de multiples interprétations politiques et juridictionnelles, lesquelles conservent au texte de 1958 sa finalité actuelle : assurer au Président de la République une légitimité indiscutable pour pouvoir mener à bien les réformes approuvées directement par le peuple mais dans le respect des droits fondamentaux des citoyens et des libertés locales, fondements d’une démocratie régénérée et moderne, et en conformité avec notre engagement européen. (article publié dans l’Ena Hors les Murs, novembre 2018)

[1]  Pascal Jan,  Les Constitutions de la France, Tome 3 (La Constitution de 1958, la République gouvernée), LGDJ, 2017, p. 13.

[2]  Pascal Jan,  Les Constitutions de la France, Tome 3 (La Constitution de 1958, la République gouvernée), LGDJ, 2017, p. 11.

[3] Pascal Jan, « Peut-on parler d’un sursaut parlementaire depuis la révision constitutionnelle de 2008 ? », L’Ena hors les murs, n°449, février 2015

[4] Pascal Jan, La « race » et la Constitution. Libération, 14 Mars 2012.

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