Trop de normes tue la norme. Rapport du Conseil d’État. Une énième mise en garde. Quels effets ?

Dans son étude annuelle sur la simplification et la qualité du droit, le Conseil d’Etat dresse un bilan peu flatteur de la production normative en France. Comme elle l’a déjà fait par le passé à de multiples reprises, la Haute juridiction administrative dénonce l’inflation normative qui nuit à la qualité de la loi et créé de l’insécurité juridique.

Le Conseil d’État critique ainsi dans cette étude de 256 pages « la lourdeur de la norme » qui « continue de peser sur le citoyen et grève les projets des acteurs économiques ». Trop de lois, trop longues, trop complexes. « Les mesures prises depuis vingt-cinq ans n’ont pas permis d’enrayer la dégradation de la qualité du droit ». Le constat est sans appel, encore plus dans une perspective de droit comparé où des États comme le Royaume-Uni ou encore l’Allemagne ont su enrayer l’inflation législative.

On retiendra parmi les chiffres chocs l’évaluation approximative à « un million de mots » ajoutés chaque année au sein de l’arsenal juridique et encore, seules sont comptabilisées les lois. Il ne fait pas de doute que la simplification du droit, qui était l’un des objectifs du quinquennat, a échoué. Mais comment peut-il en être autrement dès lors que l’institution parlementaire se joue de la Constitution (art. 34, art. 41 : « S’il apparaît au cours de la procédure législative qu’une proposition ou un amendement n’est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l’article 38, le Gouvernement ou le président de l’assemblée saisie peut opposer l’irrecevabilité. ») avec la complicité du Conseil constitutionnel (décision blocage des prix 30 juillet 1982) qui refuse de censurer les innombrables dispositions réglementaires contenues dans les textes de loi ? Déjà en 2005 M. Jean-Louis Debré, alors président de l’Assemblée nationale, dans son allocution d’ouverture d’un colloque tenu au Palais Bourbon au printemps 2005, déclarait : « Oui, nous légiférons trop, beaucoup trop. Et cette frénésie législative s’effectue au détriment de la qualité même de la loi » (Actes du colloque « La réforme du travail législatif », Cahiers constitutionnels de Paris I, Dalloz 2006). Quelques mois auparavant, le 3 janvier 2005, dans ses voeux au président de la République, il rappelait qu’il avait attiré l’attention du gouvernement « sur la nécessité de légiférer mieux, quitte à légiférer moins ». Il a renouvelé ce message l’année suivante, à la même occasion. Il avait d’ailleurs déposé une proposition de loi constitutionnelle tendant à renforcer l’autorité de la loi, qui visait à compléter l’article 34 de la Constitution par une phrase indiquant que la loi « est par nature de portée normative », mais aussi à instituer une procédure d’ « irrecevabilité réglementaire », confiée à la commission des lois, comme il existe une telle procédure en matière financière (Proposition de loi constitutionnelle n° 1832 du 5 octobre 2004 (AN, XIIe législature).

L’effort ne concerne donc pas seulement le gouvernement prompt à légiférer sur tout fait, événement qui connaît une raisonnance médiatique. Il s’adresse également au Parlement et au juge constitutionnel. Il est fort à parier que ces efforts ne seront jamais mis en oeuvre de manière systématique et volontaire. La culture de la loi, remède à tous les maux, est trop fortement ancrée dans nos habitudes et nos responsables politiques pour espérer une évolution positive à court ou moyen terme.

Et ce n’est pas les timides propositions du Conseil d’État qui peuvent nous laisser croire à une amélioration prochaine. Certes, la mise en place d »une formation spécifique des producteurs de normes » est intéressante mais n’est-ce pas là l’une des responsabilité de l’école qui forme les hauts fonctionnaires de la République ? Certes, l’institution d’une « certification indépendante des évaluations » est une piste à ne pas négliger mais quels seront les effets de ses recommandations ? Certes, un « recours plus systématique aux ordonnances » est une méthode à encourager mais quid de la délibération parlementaire et du respect des droits du Parlement ?

Si trop de lois tue la loi, trop de lois inappliquées tue le droit et la confiance des citoyens dans leurs institutions. Là est peut-être la véritable source du malaise et des difficultés rencontrées. Mais c’est ouvrir un autre débat qui a connu un début de réponse lors d’un colloque organisé au Sénat en 2013. On lira avec intérêt également un ouvrage peu médiatisé mais très éclairant : « Ubu loi, trop de lois tue la loi »

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