Réforme de l’Etat. J M Sauvé répond très énergiquement. Point de vue

Réforme de l’action publique, décentralisation, fonction publique, missions de l’État, conflits d’intérêts : dans un entretien exclusif à Acteurs publics, le vice-président du Conseil d’État s’inquiète notamment de l’inflation normative, “source de lenteur et de paralysie”, et de la “frilosité” et la “crainte d’agir” des décideurs publics. Êtes-vous d’accord sur le diagnostic du président de la République, qui a parlé d’“État trop lourd, trop lent, trop cher” ? Il existe une évidente crise de l’État et des services publics, qui porte atteinte à leur légitimité et menace parfois leur existence. Elle tient en partie à ce que l’État, dans certains secteurs, est “trop lourd et trop lent”. Des redondances entre structures existent et, surtout, la répartition des compétences, au sein de l’État et au niveau des collectivités territoriales, n’est pas assez lisible. Ce qui est sûr, c’est que l’ensemble des administrations publiques doivent être plus efficaces et performantes, spécialement dans le contexte actuel de réduction des déficits publics.

Comment en est-on arrivé là ? Le 7 janvier devant le président de la République, vous avez parlé de “décennies d’insouciance et, parfois même, de frivolité où nous avons inconsidérément vécu au-dessus de nos moyens”… Il est clair que, durant des décennies, la France n’a pas été assez attentive à la question des déficits et de la performance publics. Paradoxalement, lors du passage à l’euro, nous n’avons pas pris conscience de la nécessité d’équilibrer les comptes publics, alors même que les règles prévues par le traité étaient parfaitement claires sur ce point.

Sur quoi la refondation de l’action publique que vous appelez de vos vœux doit-elle porter ? Une réduction du périmètre de l’État ? Certains parlent d’un recentrage strict sur les missions régaliennes… La réduction des moyens doit aller de pair avec le réexamen des missions. Les mesures générales – gel du point d’indice, non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux… – ont donné des résultats, mais elles ne peuvent être poursuivies de manière aveugle, sous peine de mettre en péril certains services publics. Il est donc indispensable que des choix soient faits, s’insérant dans une vision globale et stratégique de l’action publique. Il ne s’agit pas de dire que l’État doit, dans une vision libérale, se dépouiller de ses missions non régaliennes. Simplement, l’État n’est pas la réponse à tout, ni le seul acteur efficace de la cohésion sociale. Refonder l’action publique implique donc de repenser son périmètre et de s’interroger aussi sur la pertinence de ses interventions et de certains transferts sociaux.

La décentralisation, avec le transfert de nouveaux blocs de compétences aux collectivités locales, peut-elle être l’une des solutions ? Il faut d’abord préciser la répartition des compétences entre les différents niveaux de décision, en particulier entre l’État et les collectivités territoriales. Il faut aussi simplifier l’organisation territoriale de notre pays, pas nécessairement de manière uniforme, et donner des responsabilités accrues aux collectivités territoriales en privilégiant les blocs de compétences exclusives. La conception française de la décentralisation conduit schématiquement à déléguer des compétences aux collectivités, tout en conservant le pouvoir normatif au niveau de l’État. Mais il faut que celui-ci accepte de se déposséder complètement des compétences transférées ainsi que du pouvoir réglementaire qui doit accompagner ces transferts. Dans le même temps, tout n’est pas transférable : l’État doit conserver une nécessaire capacité d’action, par exemple pour gérer les situations de crise.

L’État doit-il être modeste ? Je n’aime pas ces mots qui ont une connotation marquée. L’État doit assumer toutes ses responsabilités. Les agents publics, pour leur part, doivent être modestes, c’est-à-dire renoncer à toute forme d’arrogance, mais aussi, ce qui me semble encore plus important, être ouverts, courageux et inventifs. C’est un impératif absolu dans la situation actuelle.

La France a-t-elle besoin d’un choc de simplification ? L’excès de normes est-il vraiment source de paralysie ou de lenteur ? L’excès normatif est un symptôme inquiétant. Le Conseil d’État l’a dénoncé et le dénonce toujours avec vigueur. Cet excès a un coût économique – en matière, par exemple, de normes de construction, de sécurité ou d’accessibilité –, coût dont il faut être conscient. Il a aussi un coût démocratique, parce que la complexité des règles et leur effectivité décroissante nourrissent la défiance à l’égard de la puissance publique. Enfin, l’empilement des normes et la superposition des structures sont sources de lenteur ou de paralysie.

Il faut donc tailler dans les textes ? L’inflation normative résulte de contraintes objectives – multiplication des sources de droit, émergence de nouveaux champs de réglementation – et de facteurs pathogènes –, utilisation de la norme à des fins médiatiques, poids des lobbies, perfectionnisme excessif et “protectionnisme” des décideurs publics très, voire trop soucieux de prévenir la mise en cause de leur responsabilité. Lutter contre l’excès normatif suppose de travailler à la fois sur le stock et sur le flux. Sur le stock, en procédant à la revue de pans entiers de réglementation pour élaguer et parvenir à une plus grande cohérence. Sur le flux, en étant attentif à ne pas légiférer ou réglementer sans une vision globale des normes déjà applicables et sans une mesure sérieuse des effets des normes nouvelles.

Mais le poids des habitudes est là… La simplification passe aussi par l’introduction de la souplesse là où règne la rigidité. Des normes d’orientation des comportements pourraient ainsi, dans de nombreux cas, avantageusement remplacer des réglementations proliférantes. Cela aurait un autre avantage : redonner des marges de manœuvre aux acteurs de terrain, c’est-à-dire une raisonnable capacité d’initiative qu’ils utiliseraient pour mieux s’adapter aux conditions concrètes d’exercice de leurs missions. Le Conseil d’État a fait des recommandations sur ce sujet dans son étude sur “Le droit souple”.

Pensez-vous que les acteurs soient actuellement privés d’une telle marge ? Ou les décideurs publics ont-ils peur d’agir ? La question, plus généralement, est celle de l’éthique de responsabilité des acteurs publics qui guide au quotidien leurs comportements. La prudence et la prévoyance sont deux qualités nécessaires dans la prise de décision publique. Mais elles ne doivent pas être dévoyées au point de devenir de la réticence et de la frilosité, voire de la crainte d’agir. La conduite des politiques publiques implique que des risques soient pris et assumés. Or, aujourd’hui, alors que les méthodes de management public reposent sur la performance et l’évaluation, se développent paradoxalement et de manière préoccupante des comportements de plus en plus précautionneux. La société française a de plus en plus soif de justice et de réparation et la responsabilité administrative ou pénale des décideurs doit pouvoir être engagée en cas de faute avérée. Mais cela ne doit pas être facteur d’inhibition : les décideurs publics doivent accepter et dépasser ces contraintes, afin d’assumer pleinement leur rôle, qui implique de prendre des initiatives et, parfois, des risques. En disant cela, je ne stigmatise pas les fonctionnaires, mais j’appelle à une nouvelle synthèse entre le principe de responsabilité et la nécessité d’une action publique efficace.

Le statut de la fonction publique est-il un obstacle au changement ? Non. Il n’est pas un obstacle aux évolutions. L’expérience d’autres pays prouve d’ailleurs que le choix d’une autre voie, celle du contrat, n’est pas par lui-même la panacée pour améliorer la performance de l’action publique ou réduire les déficits publics. C’est certes contre-intuitif, mais le contrat est créateur de droits subjectifs contraignants, tandis que le cadre statutaire, avec la séparation du grade et de l’emploi, est plus efficace pour conduire des mutations. Plus que les textes statutaires qui valorisent le mérite et donnent des marges d’action aux gestionnaires publics, ce sont les pratiques qui doivent évoluer. Il faut personnaliser la GRH des services publics.

Êtes-vous optimiste quant aux conséquences sur la moralisation de la vie publique des lois du 11 octobre ? Les lois du 11 octobre 2013 marquent un très grand progrès dans la prévention des conflits d’intérêts. Le dispositif voté par le Parlement est ambitieux et nous place clairement à l’avant-garde des pays de l’Union européenne et de l’OCDE. Je constate toutefois que dans ce domaine, nous n’avançons que par crises successives. Et encore, une crise ne suffit pas toujours. J’avais, début 2011, remis au chef de l’État un rapport sur la prévention des conflits d’intérêts. Le projet de loi qui en a résulté n’a pas été voté et n’a même pas donné lieu à la désignation d’un rapporteur…

Qu’avez-vous pensé du débat sur la publication du patrimoine des parlementaires ? Je n’ai jamais considéré que la publicitédes patrimoines fût une condition de l’efficacité des contrôles. L’important, ce sont les moyens de contrôle donnés à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Les lois du 11 octobre constituent un progrès évident, mais elles auraient pu aller plus loin. La commission pour la transparence financière que je présidais avait fait des propositions tirées de son expérience qui n’ont malheureusement pas été retenues, en particulier sur l’accès de la Haute Autorité à l’ensemble des informations détenues par l’administration fiscale sur les 7 500 personnes contrôlées.

Qu’en est-il aujourd’hui du “pantouflage” concernant les hauts fonctionnaires ? La situation vous paraît-elle normale ou inquiétante ? La meilleure chose que notre pays ait inventée contre les risques liés aux passages entre le secteur public et le secteur privé, c’est la fonction publique de carrière. Une fonction publique d’emploi conduirait à des allers-retours constants entre les sphères publique et privée, avec des interrogations sur l’indépendance et la moralité des fonctionnaires.

Mais certains prônent davantage de passerelles entre public et privé… Ces passages sont utiles, mais ils ne doivent pas être généralisés au point d’être inquiétants. Je le redis, le dispositif de prévention le plus efficace, c’est la fonction publique de carrière. Ce qui est prévu aujourd’hui par les textes me paraît satisfaisant. L’essentiel est le délai de viduité de trois ans. Il est suffisamment long pour préserver les intérêts publics. La commission de déontologie va voir son rôle renforcé avec le projet de loi sur la déontologie des fonctionnaires. Mais là encore, les nouvelles règles déontologiques ne doivent pas être la source d’un conformisme paralysant. Il faut au contraire qu’elles donnent aux décideurs publics un référentiel leur permettant d’agir plus efficacement dans un cadre professionnel explicite et opposable. En aucun cas cela ne doit conduire au repli ou aux attitudes précautionneuses.

Propos recueillis par Bruno Botella et Sylvain Henry

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