Rapport sur le contrôle a posteriori des actes des collectivités territoriales

Selon le vingt-et-unième « Rapport du Gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori des actes des collectivités locales et des établissements publics locaux, portant sur les années 2007, 2008, 2009″, « le nombre d’actes transmis par les collectivités locales et leurs établissements publics était de 6.347.752 au titre de l’exercice 2006, a décru à 5.892.730 en 2007, a connu une forte croissance en 2008 avec 6.551.199 actes et est redescendu à 5.567.609 en 2009 ». En ce qui concerne les actes des communes et des organismes assimilées aux communes (groupements, caisse des écoles, CCAS, etc.), qui représentent la part principale des ces actes (52% en 2008 et 50,5% en 2009), leur nombre a fortement chuté, passant de 3.408.171 en 2008 à 2.814.037 en 2009. *

Les auteurs de ce document de 77 pages soulignent que « l’évolution constatée est atypique en ce qu’elle fait apparaître une évolution générale constante à la baisse depuis 2004, le nombre d’actes transmis se trouvant au point le plus bas en 2009 ; mais aussi en ce que l’année 2008 se distingue particulièrement de cette évolution en retrouvant le niveau d’actes transmis de l’année 2005 ». Ce recul du volume des actes transmis « est la conséquence directe de la diminution de la liste des actes obligatoirement transmis au représentant de l’État » et il a aussi été permis « grâce à des démarches entreprises par les préfectures auprès des collectivités territoriales, qui continuaient à transmettre des actes non soumis à cette obligation ».

S’agissant des différents domaines du contrôle de légalité, il est enregistré une diminution importante du nombre d’actes transmis dans le domaine « des décisions de police (-40% en 2009 par rapport à 2006) et dans le domaine de la fonction publique territoriale (-15,70%) pendant la même période ». A l’inverse, le volume d’actes transmis dans le domaine de la commande publique a fortement augmenté depuis l’année 2006 (+54,12%) et se stabilise depuis quelques années, de même que dans le domaine de l’urbanisme (+28,96%).

Les principaux domaines sur lesquels portent les actes des collectivités locales soumis au contrôle de légalité sont, au titre de l’exercice 2009, les décisions individuelles relatives à la gestion du personnel (23% des actes transmis), les décisions individuelles en matière d’urbanisme (19,81%), la commande publique (11,59%) et l’exercice des pouvoirs de police (3,58%). Comme le rappelle le rapport, « le contrôle de légalité des lois trouve son fondement dans l’article 72 de la Constitution, qui stipule que « Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois » ». Le contrôle de légalité est fondé sur « trois principes : « – une énumération limitative des actes soumis au contrôle ; « – un contrôle a posteriori portant sur la seule légalité des actes ; « – l’intervention du représentant de l’État et, le cas échéant, le juge administratif. » Au titre de l’exercice 2007, « 64.069 lettres d’observations ayant valeur de recours gracieux ont été émises par les services chargés du contrôle de légalité, 85.180 en 2008 et 46.498 en 2009 ». Le recours gracieux n’est pas l’unique mode de régularisation des illégalités constatées, et les préfectures utilisent de plus en plus des mécanismes souples pour inviter les collectivités locales et leurs établissements à prendre en compte leurs observations. Ainsi, « le nombre total d’interventions des préfectures pour le retrait et la modification de l’acte s’élève en 2009 à 124 031 ». Aussi, le recours gracieux « se concentre, dans la grande majorité, sur les illégalités portant atteinte à de grands principes dont le respect est jugé prioritaire par le représentant de l’Etat ». Le nombre de déférés préfectoraux devant les juridictions administratives « marque une légère inflexion à la baisse » : il s’est élevé à 1.034 en 2009, contre 1.373 au titre de l’année 2008 et 1.363 au titre de l’année 2007. Le rapport précise que « le taux de retrait (pourcentage d’actes retirés ou réformés) est, en moyenne, de 80% sur toute la période, lorsqu’un recours gracieux est introduit par le préfet, alors qu’il n’est, en 2009, que de 56% lorsque son intervention ne revêt pas la forme du recours gracieux ». Enfin, le nombre de jugements rendus par les tribunaux administratifs sur recours des préfets « s’est élevé à 780 au titre de l’exercice 2007, à 756 en 2008 et à 677 en 2009 », et il est observé que depuis 2004, dans 80% des cas, « le sens des décisions des tribunaux administratifs est largement favorable aux préfets », ce taux a même dépassé « les 90% pendant les années 2001-2003 ». Le rapport constate aussi que « le droit applicable aux actes des collectivités territoriales est un droit en évolution constante. La jurisprudence y tient un rôle important, par sa fonction d’interprétation du droit. La doctrine administrative joue également un rôle essentiel d’explicitation de la règle de droit ». Cette complexité du droit, ajoutent les auteurs, « requiert de la part des collectivités locales une capacité d’expertise juridique pointue qui peut faire défaut, notamment dans les petites collectivité ». Dans ce contexte, « la mission de conseil des services préfectoraux au profit des collectivités locales s’est encore développée ces trois dernières années et peut être estimée à environ 50% de l’activité des agents de l’État en charge du contrôle ». Cette assistance permet « d’apporter une expertise juridique quant à l’interprétation des textes de plus en plus nombreux (en droit interne et en droit communautaire) et complexes (par exemple en matière de marchés publics ou d’intercommunalité et de lien entre les communes et les EPCI dont elles sont membres) ». Le domaine qui suscite des demandes de conseil les plus nombreuses est l’intercommunalité, notamment lors des modifications statutaires des établissements publics de coopération intercommunale. Si « l’activité d’assistance des préfectures auprès des collectivités territoriales, et notamment auprès des plus petites communes, joue un rôle essentiel pour la bonne application des lois et des règlements », il est indiqué que « la constitution d’EPCI à fiscalité propre de taille critique, dans le cadre de la réforme des collectivités territoriales, sera l’occasion de renforcer la capacité d’expertise juridique de ces EPCI à fiscalité propre, ce qui devrait favoriser le positionnement des services préfectoraux sur une mission d’assistance de plus haute valeur ajoutée ».

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