Le rôle des régions

Voici quatre ans, à l’occasion d’un colloque sur les collectivités territoriales, un débat avait porté sur le rôle des régions. Si l’article mérite quelques adaptations, l’essentiel des propos reste pertinent et rappelle avec force l’intérêt de renforcer les régions, y compris par regroupement.

Article paru : Les transferts de l’Etat aux collectivités territoriales, L’harmattan, Mars 2009.

L’acte II de la décentralisation devait, dans l’esprit de ses initiateurs, placer l’Etat français sur la voie d’une organisation territoriale régionalisée. L’objectif était politique. Il s’inscrivait dans un espace territorial européen qui accorde un rôle pivot aux régions dans le développement économique et l’aménagement du territoire. La gestion des fonds structurels l’illustre clairement. Quoiqu’on en dise et quoiqu’il se dise, l’Europe des régions est une réalité. La mise en sommeil du Comité des régions et de la doctrine de l’Union européenne qui n’entend avoir comme interlocuteurs que les Etats n’y changent rien. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 et la loi sur les libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 ont permis la relance du processus de décentralisation qui n’avait jamais cessé mais qui peinait à trouver un souffle nouveau, une dimension nouvelle. Les départements ont certes été les grands bénéficiaires de ce nouvel élan de transferts de compétences de l’Etat vers les collectivités territoriales. Mais les avancées constitutionnelles sont indiscutables sur un plan symbolique, la réserve étant de mise pour leur mise en œuvre. Le temps sera seul juge de la portée réelle du droit à l’expérimentation, de l’affirmation de l’autonomie financière, de la consécration du pouvoir réglementaire local, des nouveaux mécanismes de démocratie participative locale, des innovations statutaires pour les collectivités ultramarines et bien entendu de la possibilité pour la loi « lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales…[d’]autoriser l’une d’entre elles ou un de leur regroupement à organiser les modalités de leur action commune ». L’article 72, alinéa 5 de la Constitution consacre implicitement la notion de « chef de file », notion qui est immédiatement et volontairement affaiblie par la première partie de la disposition constitutionnelle qui énonce qu’ « aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ». L’expression « chef de file » ne figure pas expressément dans la Constitution. Mais c’est bien le concept qui acquiert rang constitutionnel. La détermination des sénateurs à inscrire le principe de l’interdiction de la tutelle avant toute évocation d’un leadership territorial n’est pas innocent. Dans l’esprit de ses promoteurs, la direction concertée des politiques communes sous l’égide d’une collectivité pilote ne saurait dessiner les contours d’une décentralisation efficace et performante. Rendre compte de l’acte de naissance de l’article 72, alinéa 5, c’est donc prendre acte d’une avancée très encadrée. Hormis la loi du 13 août 2004 qui met en musique l’acte II de la décentralisation s’agissant des compétences transférées et aborde timidement la question des collectivités chef de file, la production normative a été inexistante. Le leadership de la région s’est d‘ailleurs davantage vu confirmer que consacrer. Sa qualité de chef de file est renforcée dans le domaine des aides directes aux entreprises, domaine dans lequel la législation antérieure lui reconnaissait déjà une place privilégiée. Le peu d’enthousiasme du législateur à consentir un tel rôle aux régions accentue encore un peu plus la modestie de ce « progrès ». Le discours politique comme les commentaires juridiques de l’article 72, alinéa 5 de la Constitution s’accordent pour admettre que la collectivité régionale est la principale concernée. La région apparaît comme l’espace territorial pertinent pour l’élaboration des grandes politiques publiques locales de développement. La place réelle ou supposée déterminante des régions dans les autres Etats européens couronne ainsi une intuition ou une nécessité de fortifier l’échelon immédiatement infra-étatique. Mais les régions françaises assurent-elles un leadership territorial à défaut de jouir d’une position hiérarchiquement supérieure aux autres collectivités locales ? Rien n’est moins certain. Pour prendre la mesure des enjeux, l’analyse doit être menée à trois niveaux. Tout d’abord, dans quelle mesure les régions s’imposent comme des collectivités pivot de l’action publique locale ? Ensuite, dans quelle mesure les régions exercent effectivement leur rôle de chef de file ? Enfin, dans quelle mesure les régions peuvent accéder à un statut reconnu de chef de file aux compétences élargies et ne plus apparaître comme une collectivité « leader » au rabais ? La collectivité régionale qui a quitté l’adolescence pour entrer dans l’âge de la raison à défaut de la maturité possède tous les atouts pour réussir et briser les résistances de ceux, nombreux, qui veulent la confiner concrètement dans un second rôle.

La région française s’est progressivement imposée dans l’esprit du plus grand nombre comme la collectivité majeure du développement local, économique notamment mais pas exclusivement. Son action visible en faveur de la rénovation et de la construction des lycées est unanimement saluée. Sa côte d’amour est grande en dépit de son jeune âge. Les critiques fusent ici ou là sur ses limites territoriales trop exigües pour les uns, artificielles pour les autres. Au-delà de remarques très générales, la région jouit en réalité d’une image extrêmement positive. Elle s’est imposée comme une collectivité référence. Elle a su se rendre indispensable au point de redéfinir les contours même de la décentralisation, de nombreux élus, de nombreux acteurs économiques, des universitaires, certes minoritaires encore, évoquant désormais ouvertement le processus d’une régionalisation accrue sur le modèle italien, voire espagnol. Le laboratoire constitutionnel que constituent les statuts des collectivités ultramarines invite d’ailleurs à cette réflexion sur le devenir de l’Etat unitaire français.

Pour s’en tenir à l’essentiel dans le cadre de notre questionnement sur la région comme leadership territorial, il est indispensable de bien poser les termes de la discussion. A cet effet, une première observation s’impose : le droit de la décentralisation repose sur un principe effectif et une réalité. L’interdiction de la tutelle côtoie l’entremêlement des compétences au point de rendre complexe pour ne pas dire illisible la répartition des compétences entre les collectivités territoriales locales.

L’interdiction de la tutelle. Le principe qui constitue le socle du droit de la décentralisation est certainement la prohibition et le rejet clair de toute tutelle d’une collectivité locale sur une autre. La paix territoriale en dépend. Ce n’est pas la loi du 10 août 1871 qui réservait au Conseil général le « commandement » de la gestion municipale des chemins vicinaux ou de l’aide sociale qui est de nature à affaiblir la force d’un principe séculaire. Le code général des collectivités territoriales abrite plusieurs dispositions qui témoignent de la généralité du principe. L’article L. 1111-3 énonce ainsi que « la répartition des compétences entre les communes, les départements et les régions ne peut autoriser l’une de ces collectivités à établir ou exercer une tutelle sous quelque forme que ce soit, sur une autre d’entre elles ». La disposition législative suivante dispose quant à elle que « les décisions prises par les collectivités locales d’accorder ou de refuser une aide financière à une autre collectivité locale ne peuvent avoir pour effet l’établissement ou l’exercice d’une tutelle sous quelque forme que ce soit, sur celle-ci ». Dès lors, la délibération litigieuse d’un conseil général qui a entendu, par une modulation du taux des subventions, inciter financièrement les communes ou leurs syndicats à gérer en régie leurs réseaux d’eau et d’assainissement plutôt que de les affermer, sans subordonner l’attribution de ces aides à une procédure d’autorisation ou de contrôle n’est pas constitutive d’une tutelle. (Département des Landes, Assemblée, 236442, 12 décembre 2003 ; voir aussi Assemblée, 13 décembre 1968, Fédération nationale des élus républicains, municipaux et cantonaux, p. 644.) Le rang législatif du principe va connaître un saut qualificatif avec la décision du conseil constitutionnel n° 2001-454 dc du 17 janvier 2002. Le juge de la loi va vérifier à l’occasion de son contrôle sur le texte réformant le statut de la Corse qu’aucune des dispositions transférant à la collectivité territoriale de Corse « ne méconnai[ssait] les compétences propres des communes et des départements et n’établi[ssait] de tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre ». Le Conseil considère ainsi que l’interdiction de la tutelle territoriale constitue l’un des principes fondamentaux de la décentralisation. Ce principe acquiert valeur constitutionnelle à défaut de pouvoir être érigé en principe fondamental reconnu par les lois de la République (cf infra loi du 10 août 1871). L’absence de toute hiérarchie entre collectivités territoriales locales est en mettre en relation avec le principe initial de la répartition des compétences par blocs. Dans sa version issue de la loi du 7 janvier 1983, l’article L. 1111-4 dispose que « la répartition des compétences entre collectivités territoriales et l’Etat, s’effectue dans la mesure du possible, en distinguant celles qui sont mises à la charge de l’Etat et celles qui sont dévolues aux commues, départements et aux régions de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en totalité, soit à l’Etat, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions ».

Le principe de l’absence de tutelle entre collectivités locales structure complètement leurs relations. En revanche, la répartition des compétences par blocs est restée à l’état d’intention sincère.

L’action commune des collectivités ou le sacre de la sous-traitance des compétences.

La théorie des blocs de compétences est caduque. Elle a dès le départ laissé place à l’enchevêtrement des compétences entre les différents niveaux territoriaux. La plupart des domaines sont partagés désormais. L’éducation est éclatée entre les communes, les départements et les régions pour ce qui concerne l’investissement et le fonctionnement des établissements primaires et secondaires. La gestion et la rémunération des personnels enseignants demeurent de la compétence de l’Etat central. La prise en charge des personnels techniciens, ouvriers et de service relève de la compétence des départements (collèges) et des régions (lycées). Dans les domaines de la culture, du développement économique et du logement, les compétences sont tout autant entremêlées. Mais beaucoup d’autres secteurs font face à cette complexité de répartition des compétences, pour ne pas dire à cet éclatement des responsabilités.

L’échec patent des « blocs » tient à plusieurs facteurs. En premier lieu, l’existence et la sacralisation de la clause générale de compétence reconnue à chaque niveau territorial. Sa valorisation politique a conduit les collectivités à sortir du cadre strict des compétences transférées. Il s’est agi pour les élus locaux de répondre aux demandes sociales locales et de satisfaire les sollicitations pressantes d’une partie de l’électorat. Les collectivités territoriales, institutions administratives, demeurent –faut-il y insister- gérées par des femmes et des hommes politiques issus du suffrage universel. Ce lien, cette légitimité qui conditionne la libre administration des collectivités n’est pas sans incidences sur l’attitude des responsables politiques. C’est un fait qu’il faut prendre en considération et dont il ne sert rien de sous-estimer la portée. La logique des blocs n’a pas permis, en second lieu, d’enrayer le développement massif des partenariats noués entre collectivités. La carte territoriale des compétences s’en est trouvée encore un peu plus brouillée. Ainsi, un département va déléguer, par convention, les transports scolaires aux communes ou à leur regroupement. L’action sociale est un autre secteur privilégié de redistribution des compétences au niveau local. Ce phénomène peut être qualifié de . Le résultat est la fin de l’homogénéité des compétences par catégorie de collectivités. Au-delà de leurs attributions légales, les communes – pour ne citer qu’elles – interviennent dans des secteurs et à des niveaux différents qui dépendront de leurs relations avec leurs collectivités départementale ou régionale. Les politiques partenariales se sont avérées des nécessités pour une meilleure gestion de services communs et une harmonisation réussie et continue de l’action publique locale, surtout à dominante intersectorielle. Mais surtout, cette généralisation des partenariats s’est traduite par les financements croisés, indispensables pour la réalisation de lourds projets d’équipements transversaux intervenant dans le cadre de la politique de la ville ou de l’aménagement du territoire et dont la population installée dans le bassin local de référence profite largement –bien au-delà de la commune bénéficiaire et accueillante des installations et des services. La doctrine des blocs n’a nullement constitué, en dernière analyse, un obstacle à la mise en concurrence des collectivités dans l’exercice des compétences transférées. La loi du 13 août 2004 transfère de la sorte les aérodromes d’intérêt local ou les ports non autonomes aux collectivités qui en font la demande, sans condition de leur appartenance à telle ou telle catégorie de collectivités. A terme, se dessine la pluralité de catégories de collectivité pour l’exercice d’une compétence donnée. Une règle se dégage de toutes ces observations : l’action commune des collectivités territoriales. Mais surtout, toutes ces actions conduisent à une hyper complexité de la territorialisation de l’action publique. La clarification et la simplification du système administratif local deviennent une urgence. Les domaines régionaux se trouvant au cœur de ces dispositifs contractuels, la collectivité régionale représente le niveau territorial le plus pertinent pour initier et harmoniser les actions locales. Deux possibilités sont ouvertes pour donner corps à cette évidence : soit l’admission d’une hiérarchie, soit le choix par défaut de la collectivité chef de file. C’est cette solution qui a été retenue et très largement approuvée par les élus locaux et, sans surprise (cause de cumul des mandats) par les parlementaires.

La solution de la tutelle est impossible, de toutes les façons, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 qui énonce clairement en son article 72, alinéa 5 le principe de l’égalité des collectivités territoriales locales entre elles. Quand bien même la hiérarchie entre collectivités serait à l’ordre du jour d’un gouvernement audacieux, elle se heurterait à d’autres obstacles de nature juridique et politique. Les élus des départements et des communes rejettent énergiquement toute primauté, et même toute prééminence régionale sur la fixation et la mise en œuvre des politiques publiques locales. La crainte est réelle et elle est exprimée fortement et vigoureusement à la moindre menace. Admettre la région comme collectivité tutrice des départements et des régions dans certains secteurs conduit à une perte d’autonomie décisionnelle des collectivités concernées. L’amoindrissement voire la disparition de toute marge de manœuvre, y compris dans les domaines des compétences régionales, est ressenti comme une agression et une atteinte intolérable à la libre administration des collectivités territoriales. La clause générale de compétence dont jouissent les collectivités, couplée à leur liberté contractuelle constituent autant d’instruments de « liberté » vis-à-vis de l’entité régionale décentralisée. En se positionnant dans une sorte de « dépendance » des régions, les collectivités infra régionales perdent l’Etat comme interlocuteur privilégié, ont le sentiment de n’être plus autant protégées, les élus locaux qui cumulent avec un mandat de parlementaires ayant pris l’habitude depuis bien longtemps de profiter de leur passage éclair à Paris (Parlement) pour faire du démarchage et du lobbying auprès des administrations dans un souci de défendre leurs intérêts locaux. En conséquence, toute initiative législative ambitieuse et « révolutionnaire » de nature parlementaire qui mettrait un terme à un principe séculaire d’égalité entre collectivités est vouée à l’échec, d’autant plus d’ailleurs que les représentants nationaux, eux-mêmes élus locaux pour la plupart, pensent local dans les lieux de confection de la législation. Du côté de l’Etat, même perçue différemment, l’inquiétude est tout aussi perceptible et vivace. La menace prend la forme de la constitution d’un pôle territorial politique fort qui couperait le pouvoir central des collectivités infra régionales et qui se poserait en seul interlocuteur du gouvernement pour la mise en œuvre des politiques locales. L’Etat craint la concurrence de régions politiques. Il perdrait son rôle de direction et de coordination des affaires locales. Le remplacement des contrats de plan Etat-régions par les contrats de projets Etat-collectivités territoriales est symptomatique de cette conception défensive ou conservatrice de la décentralisation. Les contrats de projets sont resserrés quant à leurs objectifs calés sur quelques grandes priorités nationales comme l’économie numérique. Ils présentent surtout la particularité d’être négociés avec l’ensemble des partenaires territoriaux, la région perdant son rôle d’interface unique et reconnue. Le fait régional est régulièrement avancé et présenté positivement dans le discours politique. Il se traduit difficilement dans les faits. L’Etat n’a en réalité d’autre choix pour conserver son leadership sur l’orientation des politiques locales que d’entretenir la division des collectivités ou, pour le dire autrement, d’empêcher l’émergence d’une collectivité régionale puissante et influente politiquement.

Des raisons politiques justifient le refus de toute hiérarchie entre collectivités. Elles ne sont pas les seules. Des considérations juridiques viennent s’y ajouter et alourdir le dossier de ceux qui désirent que la France s’engage vers une organisation territoriale régionalisée et non plus décentralisée. L’Etat français est un Etat unitaire décentralisé administrativement et non politiquement. La compétence législative relève du monopole étatique. La compétence réglementaire locale est conditionnée par celui reconnu au Premier ministre. L’autonomie financière est retenue, les collectivités territoriales ne jouissant d’aucune compétence d’initiative fiscale, hormis celle de faire varier les taux des impôts locaux lesquels restent décidés par le Parlement. Ce tableau n’est pas pourtant complètement homogène. L’Etat français s’est engagé depuis quelques années, sous le poids des nécessités politiques et des revendications locales, dans la reconnaissance de collectivités territoriales exerçant un certain pouvoir législatif. La Nouvelle-Calédonie bien sûr mais dans une moindre mesure la Polynésie française et les collectivités d’outre-mer. La question n’est donc pas tant de savoir si une évolution vers un Etat régional est possible. Elle l’est. Mais quand ? En effet, la hiérarchie des niveaux territoriaux est la marque incontestée des Etats régionaux. L’Etat régional ne connaît qu’un interlocuteur local et non une multitude de partenaires. Pour privilégier la discussion sur ce point, il est tout évident que l’établissement d’une hiérarchie entre collectivités soulève une difficulté certaine quant à la nature de notre Etat. Mais elle résout dans le même temps la question récurrente mais stérile du nombre de collectivités territoriales et du nombre de leurs niveaux. La question est moins de savoir s’il revient de réduire le nombre de communes, de supprimer des départements ou de regrouper des régions que celle d’aboutir à la fixation et à la mise en œuvre de politiques économiques et sociales cohérentes sur un territoire donné. La hiérarchie entrainerait inévitablement une meilleure lisibilité de l’organisation territoriale, garantirait une cohésion accrue des actions publiques locales initiées par les collectivités.

La voie de la hiérarchie fermée, ne restait pour l’Etat français que l’exploration et l’exploitation de la voie du « chef de file », succédané de la régionalisation à l’instant évoquée. La notion de chef de file, non constitutionnalisée mais de rang législatif, rassure au premier abord. Elle ne remet pas en cause le contenu et l’étendue des compétences des collectivités. Elle répond, comme il a été indiqué précédemment, de considérations pragmatiques : interdiction constitutionnelle de toute tutelle entre collectivités, enchevêtrement des compétences et nécessité d’engager des actions territoriales communes. Or, les domaines principalement concernés par les concertations et les actions communes se trouvent précisément être ceux tombant dans l’escarcelle régionale. L’aménagement du territoire, les équipements, le développement durable ou encore le développement économique sont parmi les principales politiques du ressort des régions. C’est donc finalement assez naturellement que la région apparaît comme la collectivité pivot et accapare le label de chef de file dont peut se prévaloir aussi le département pour les actions de solidarité sociale. D’autres facteurs interviennent dans cette mise en avant systématique de la région comme collectivité chef de file. La collectivité régionale est le lieu de rencontre le plus évident entre l’intérêt national et l’intérêt local. Par ailleurs, la région comme circonscription déconcentrée forme désormais et sans discussion possible le relai prioritaire de l’action locale de l’Etat. Le décret du 29 avril 2004 renforce considérablement les pouvoirs du représentant de l’Etat dans la région. Le préfet de région est ainsi chargé de veiller et de coordonnée l’action des préfets de département. La hiérarchie n’est pas clairement affichée pour ménager les susceptibilités. Elle n’en n’existe pas moins même si elle s’exerce sur la base de la concertation préalable dans la fixation des objectifs territoriaux de l’Etat. La mise en place progressive des pôles régionaux de compétitivité s’inscrit dans cette démarche assumée de l’Etat de recentrer le pilotage des politiques publiques au niveau régional. Ces éléments d’analyse mettent en évidence, en tout cas, le décalage existant désormais entre la région décentralisée et la région déconcentrée. Depuis le début des années 90, la décentralisation allait de pair avec la déconcentration, l’une et l’autre avançant de concert. Elle se situe quinze années plus tard en retrait, victime des conservatismes territoriaux, de l’incapacité de l’Etat à surmonter les réticences et les résistances des parlementaires- élus locaux.

L’Etat est cependant conscient des enjeux colossaux du développement économique local. Il n’a pas résisté longtemps, à défaut de hiérarchie, à ériger la région en chef de file dans les domaines liés au développement économique. Il a su néanmoins ménager l’avenir en limitant la portée de cette innovation. Il se déploie même à étouffer les velléités régionales en renforçant les collectivités infra régionales, particulièrement le département.

La notion de « chef de file » a trouvé une rapide consécration législative, à peine une dizaine d’années après les réformes de 1982-1983. Il revient à la loi d’orientation du 4 février 1995 pour l’aménagement du territoire de mentionner pour la première fois l’expression. Dans sa rédaction issue des travaux parlementaires, l’article 65 énonçait qu’une loi ultérieure définirait « les conditions dans lesquelles une collectivité pou[rrait] assurer le rôle de chef de file pour l’exercice d’une compétence ou d’un groupe de compétences relevant de plusieurs collectivités territoriales ». La disposition ajoutait que « jusqu’à la date d’entrée en vigueur de cette loi, les collectivités territoriales pourraient, par convention, désigner l’une d’entre elles comme chef de file pour l’exercice de ces mesures complémentaires ». Saisi de la loi, le Conseil constitutionnel dans sa décision n°94-358DC du 26 janvier 1995 invalida cette dernière partie de l’article. Le motif ne condamnait pas le principe de l’existence d’un chef de file mais les conditions qui entouraient sa mise en place : « le législateur ne saurait renvoyer à une convention à une convention conclue entre collectivités territoriales le soin de désigner l’une d’entre elles comme chef de file pour l’exercice d’une compétence ou d’un groupe de compétences sans définir les pouvoirs et les responsabilités afférents à cette fonction ». La sanction de l’incompétence négative ne condamne nullement la possibilité de désigner une collectivité assumant le rôle de coordination, de préparation et d’animation d’actions locales communes. Le raisonnement s’appuie sur la liberté contractuelle des collectivités, composante du principe constitutionnel de leur libre administration. Condamnée en la forme et non sur le fond, la notion de chef de file apparaît de nouveau avec la loi du 25 juin 1999 portant loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire. Cette fois-ci la loi n’est pas déférée au juge constitutionnel. La motivation principale animant les parlementaires est de confier à la région la responsabilité de garantir la cohérence des objectifs communs aux collectivités engagées dans une action commune de partage du progrès dans le respect de l’environnement. La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité engage plus complètement encore les régions dans la direction du développement économique. Elles deviennent notamment responsables des attributions des aides directes aux entreprises, les collectivités départementales et communales n’étant en mesure d’engager une action de soutien financier aux entreprises que dans la mesure où la région considérée a atteint le montant maximum des aides fixé par décret en Conseil d’Etat. La loi du 13 août 2004 parachève toute ce mouvement timide mais continu puisque la région devient l’unique interlocuteur des entreprises qui sollicitent des aides publiques locales. Aux termes de l’article L 1511-2 du code général des collectivités territoriales, seule la région est compétente pour attribuer des subventions, avances remboursables, prêts et bonifications. Les départements et les communes doivent conventionner avec la région si elles veulent participer à l’effort financier indispensable pour encourager ou maintenir les emplois. Bien entendu, la participation des collectivités infra régionales dépend de la politique régionale. En cas d’absence d’aide, les départements et communes sont privés de tous moyens. Leurs organes délibératifs peuvent toujours décider d’aides ou des régimes d’aides à telle ou telle secteur ou entreprises. Mais la demande doit être approuvée par la région, seule détentrice de la décision ultime. Enfin presque… L’Etat ne pouvait pas abandonner à leur sort les départements et les communes et les parlementaires habitués du cumul ne pouvaient pas souffrir de dépendre d’autorités politiques régionales. Aussi, une parade ou un dispositif de sauvegarde fut institué pour permettre aux départements et communes d’agir indépendamment de la région. Il leur suffit de conventionner avec l’Etat, ce dernier apparaissant comme le gardien du temple des intérêts infra régionaux et le tiers pas nécessairement impartial. Ce cas de figure n’est pas pure hypothèse d’école. Le département de la Vienne est passé au dessus de la région Poitou-Charentes pour faire approuver son programme d’aides directes, dont le contenu n’avait pas été avalisé par la région. Toute coïncidence avec des calculs politiques serait purement et totalement fortuite… Ce système, dans son principe, existait antérieurement. Une circulaire du 16 janvier 2003 précisait d’ailleurs que cette pratique ne saurait être systématique sauf à vider l’article 1511-2 du code général des collectivités territoriales. La rédaction nouvelle et la place renforcée de la région dans l’attribution des aides directes incitent à une lecture stricte et rigoureuse de la circulaire. Il est évident aujourd’hui que l’ouverture timide de la loi de 2004 en faveur d’un leadership territorial exercé par la région constitue une avancée. Mais le domaine reste très circonscrit. Les propositions visant à étendre ce périmètre de la collectivité régionale chef de file se multiplient depuis lors. Le Conseil économique et social a, dans un avis rendu le 26 avril 2006, estimé que la région devait être le chef de file de toutes les politiques de développement durable. Ce vœu s’inscrit dans le droit fil d’une des suggestions du rapport de la commission pour l’avenir de la décentralisation présidée par Pierre Mauroy qui, en sa proposition n°19, disposait qu’une « collectivité dans le cadre du bloc de compétences qui lui a été dévolu par la loi… peut solliciter des financements d’autres collectivités en tant que chef de file d’un projet [refonder l’action publique locale, Doc. Fr. 2000, p. 155]. En juillet 2007, le sénateur Jean-Claude Carle remet un rapport au chef du gouvernement qui préconise la reconnaissance de la région comme chef de file de la formation professionnelle. L’association des régions de France, très active depuis le basculement à gauche des régions en 2004 et s’assurant un rôle de propositions fortes et de veille des initiatives gouvernementales à défaut de remplir un vrai rôle de contrepouvoir, a demandé le 12 septembre 2007 que les régions soient reconnues chef de file dans les politiques liées aux énergies nouvelles, aux transports collectifs, à la biodiversité, à l’agriculture et à l’eau. Quelques exemples qui démontrent que la demande et l’attente sont réelles.

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 ouvrait des perspectives intéressantes, en partie satisfaites par tout un arsenal législatif qui a suivi, dont la loi du 13 août 2004. Mais s’agissant de donner corps à la notion de chef de file, les résultats sont nuls, ou quasiment. L’inertie du législateur est patente. Les bonnes intentions n’ont rencontré aucun écho concret. Il est fort à parier qu’elles n’en trouvent aucun, même à moyen terme. Ce constat décevant s’explique par de multiples considérations, dont certaines sont plus déterminantes que d’autres… à l’évidence.

A commencer par des raisons politiques. Le lobby départementaliste est extrêmement présent, organisé et puissant dans l’appareil administratif et parlementaire français, particulièrement au Sénat. Le projet régionaliste de 2002-2003 a progressivement été démonté et défait, au profit des départements. Dans la mesure où le gouvernement s’était engagé devant sa majorité à aborder la question de l’acte II de la décentralisation sous l’angle du consensus maximal, il lui était difficile de ne pas tenir compte de la position des sénateurs et dans une moindre mesure des députés de sa majorité. Non seulement le Sénat a obtenu la constitutionnalisation expresse de l’interdiction de la tutelle d’une collectivité sur une autre mais encore a réussi à neutraliser la portée de l’idée de chef de file inscrite à l’article 72, alinéa 5 de la Constitution. Déjà la notion n’y figure pas. Par ailleurs, le Sénat a bien insisté pour que la collectivité chef de file ne « fixe » pas mais « organise » les modalités de l’action commune des collectivités territoriales. Parmi les autres causes, le basculement à gauche des régions en 2004 est un élément décisif pour expliquer l’inertie législative. Le bouleversement de la carte politique régionale n’a pas encouragé le gouvernement à donner consistance à la notion de chef de file. La loi du 13 août 2004 qui confirme le rôle de la région dans l’attribution des aides directs était déjà en préparation au moment des changements de majorité dans les conseils régionaux. Tout retour en arrière eut été difficile d’autant que le dispositif nouveau n’est pas nouveau mais ne fait que prolonger l’existant. Il n’y a pas de vraie révolution en la matière. Les parlementaires ont bien pris soin par contre de renforcer la clause de sauvegarde qui permet aux collectivités infra régionales de conventionner avec l’Etat pour surmonter une opposition de vue avec le conseil régional en matière d’aides aux entreprises. Dans le même état d’esprit, la multiplication des chefs de file en fonction de la nature des compétences exercées permettait à l’Etat de tenir à distance la périphérie régionale et ses éventuelles rvendications. Troisième facteur : la pérennité de la clause générale de compétence. Toute collectivité use et abuse de cette clause pour intervenir dans des domaines qui ne relèvent pas par principe de ses attributions mais qui répondent néanmoins à une demande sociale claire. La clause générale de compétence entretient la fragmentation et la superposition des actions des différents nivaux territoriaux au mépris d’une politique globale de développement régional. Les doublons administratifs sont en partie la conséquence de cet enchevêtrement des compétences. Enfin, parmi les raisons avancées, on rappellera le principe de l’interdiction de la tutelle qui, pour y mettre fin, demande désormais une révision de la Constitution par voie parlementaire ou référendum. On peut penser qu’une votation populaire portant sur la possibilité d’une hiérarchie entre collectivités couplée à une disposition prohibant le cumul des mandats – au moins pour les députés, présenterait une certaine cohérence et surtout apparaît aujourd’hui l’unique issue pour débloquer le système. *** La promotion de la région comme leadership territorial passe assurément par une volonté politique ferme des autorités exécutives et parlementaires. Le laboratoire de l’outre-mer montre que l’évolution de l’Etat unitaire décentralisé vers une forme régionalisée n’est pas irréalisable. La réforme de l’Etat tant annoncée passe peut-être par la reconnaissance d’une autonomie régionale et la fin d’un Etat unitaire marginalement régionalisé.

 

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