L’administration à la veille d’un “spoils system” ?

Le site en ligne Acteurs Publics vient de publier un article (L’administration à la veille d’un “spoils system” à la sauce Macron ?) fort enrichissant sur un sujet trop peu exploré par la doctrine et qui pourtant constitue un élément d’appréciation de première importance pour comprendre le bon fonctionnement ou les ratés de la machine gouvernementale et administrative. Son auteur, Pierre Laberrondo, nous a aimablement autorisés à en reproduite in extenso le contenu réservé aux abonnés de la revue en ligne. . Qu’il en soit vivement remercié.

« Sujet évité par tous les gouvernements, l’instauration du principe visant à confirmer ou renouveler, en début de mandat présidentiel, les directeurs d’administration centrale paraît souhaitable pour clarifier les relations et installer une vraie confiance au sommet. “Dans les premiers mois, les 250 postes pourvus en Conseil des ministres feront l’objet d’une confirmation ou d’une nouvelle nomination”, avait indiqué Emmanuel Macron dans une interview à Acteurs publics publiée juste avant le premier tour de la présidentielle. Il insistait sur “l’engagement sans faille” qu’il attendait des directeurs “pour mettre en œuvre avec loyauté et efficacité le programme du gouvernement”. Enquête sur une révolution systémique.

Trois semaines avant le premier tour de l’élection présidentielle, le claquement de porte n’est pas passé inaperçu. La démission, le 2 avril, du directeur de la sensible administration pénitentiaire – le préfet Philippe Galli –, liée à l’interventionnisme du cabinet du ministre de la Justice sur ses dossiers, a fait resurgir, s’il en était besoin, un vieux débat bien français. « Encore un cabinet ministériel qui a voulu faire le boulot du directeur d’administration centrale sans même l’y associer ! » a-t-on murmuré en coulisse. Un sévère camouflet pour le ministre Jean-Jacques Urvoas, qui avait pourtant lui-même recruté ce directeur sept mois plus tôt.

Si les portes claquent rarement de cette manière, force est de constater que la Ve République, presque soixante ans après son institution, fonctionne cahin-caha au sommet, sans avoir vraiment trouvé de point d’équilibre, dans son mode de pilotage, entre administration et politique, pour faire très court. La Ve avait été instituée pour en finir avec la très instable IVe République (1946-1958), ses 24 gouvernements en douze ans – tenus en laisse par le Parlement – et son corollaire : une haute administration d’État surpuissante, avec des secrétaires généraux de ministère et autres directeurs habitués à durer dans le temps, à tenir la boutique et, assez logiquement, à faire prévaloir leurs vues. Depuis 1958, les cabinets des ministres se sont donc imposés à la faveur de l’avènement du fait gaullien et d’un circuit de décision qui s’est complexifié au fil des décennies, amplifiant les phénomènes de concurrence. « Le rôle des cabinets ministériels constitue sans doute un des maux les plus graves de notre République », écrivait le magistrat de la Cour des comptes Jean Picq, dans un rapport décapant remis au gouvernement Balladur en mai 1994, en préconisant des cabinets restreints, amputés de la fonction emblématique de directeur de cabinet.

Vieille ritournelle

Rapport après rapport, publics ou non (Picq, Blanc, Duport-Durieux, Christnacht, pour ne citer qu’eux), le sujet revient de manière récurrente sur la table. Des rapports pleins d’intelligence commandés par les exécutifs successifs, mais laissés posés pour l’essentiel sur la belle étagère de la réforme, entre scepticisme et conservatisme. Plusieurs personnalités politiques, pourtant, ont proposé des pistes de changement, souvent résumées un peu rapidement par l’expression « spoils system », tirée de l’expérience américaine.

Ainsi, comme Nicolas Sarkozy et Arnaud Montebourg avant lui, Emmanuel Macron a-t-il émis dans son programme présidentiel l’idée de réduire les effectifs des cabinets ministériels, de façon « massive » – pour pousser les ministres à travailler plus étroitement avec les directeurs d’administration centrale (DAC) sans utiliser les cabinets comme des écrans – et, dans le même temps, de confirmer ou de renommer les directeurs et les principaux dirigeants des organismes publics dans les premiers mois du quinquennat. Une manière d’aller beaucoup plus loin qu’aujourd’hui, où certains postes éminents de la haute administration centrale changent très vite de titulaire après le scrutin présidentiel, mais cela ne concernant au final qu’une petite frange des 200 DAC. C’était l’une des idées du rapport confidentiel consacré à l’organisation du travail gouvernemental, rédigé par le conseiller d’État Alain Christnacht – une figure des cabinets de gauche – et rendu en décembre 2013 à Matignon. Un document que s’est procuré Acteurs publics.

La réflexion vise en fait à dépasser l’entre-deux français, jugé hypocrite, en appliquant réellement la logique du spoils system, et à éviter des nominations au long cours sur le quinquennat. Il s’agirait surtout de mettre sur un pied d’égalité le DAC et les membres de cabinet en leur conférant la même légitimité vis-à-vis du politique. « Il faut dire, pendant une période de trois à six mois si on confirme ou si on change. C’est sain, soutient un haut fonctionnaire aux avant-postes des cabinets sous l’ère Hollande. Sinon, on assiste à un jeu extrêmement pervers, avec des conseillers ministériels qui dévalorisent ce que fait le directeur, ses notes, etc., disent qu’il n’est pas loyal ou qu’il ne fait pas le job. Bref, le phénomène de cour habituel avec, pour certains conseillers, l’idée de prendre la place. Participer de la critique fait partie des relations humaines quand on veut avoir la faveur du puissant. Et c’est d’autant plus facile si le ministre ne connaît pas le directeur ou ne le voit pas, par exemple quand ce dernier a été nommé par son prédécesseur. » Ainsi, certains DAC n’osent pas appeler le ministre directement et appellent le directeur de cabinet pour savoir s’ils peuvent le faire…

Ministres rappelés à l’ordre

C’est l’un des nœuds du problème qui, à défaut de pouvoir être totalement objectivé, reste souvent évoqué : la majorité des ministres rencontrent trop peu leurs directeurs en tête-à-tête, voire pas du tout, laissant leur cabinet à la manœuvre, par exemple dans l’exercice d’une fonction essentielle du processus de décision : l’« interprétariat ». Résumer un problème, les options techniques, les risques. Alors que les administrations détiennent l’essentiel de la force de frappe (les données techniques, les éléments précis de contexte, l’historique, etc.), les notes sont ainsi trop souvent réécrites par les cabinets – par des membres issus à l’origine des administrations –, très au-delà de la seule appréciation politique, accentuant ce climat de défiance. « Une note part souvent du chef de bureau et se veut très technique : normal, résume la même source. Mais c’est au DAC d’assumer ensuite un rôle de traduction, dans un langage simple, concis. Le directeur de cabinet peut aussi participer à cette traduction mais le principal informateur doit rester le directeur d’administration centrale. »

Si chacun s’accorde à dire que tout est fonction des personnalités en présence et qu’il n’existe pas de standard – les ministres s’organisent en fonction de l’idée qu’ils se font du couple qu’ils forment avec leur directeur de cabinet, de leur propre appétence pour les problématiques techniques, mais aussi de leurs propres capacités à s’en saisir –, les dysfonctionnements semblent réels. Au point qu’à l’automne 2015, le Premier ministre de l’époque, Manuel Valls, avait jugé utile de rappeler à l’ordre ses propres ministres. « Pour assurer la qualité du travail de préparation des textes et pour mobiliser les administrations chargées de leur mise en œuvre, il est nécessaire de mettre les secrétaires généraux et les directeurs d’administration centrale au cœur du processus, intimait le Premier ministre dans une circulaire du 2 novembre 2015. Ce n’est bien sûr pas le rôle des cabinets ministériels d’écrire les projets de textes », ajoutait sans barguigner le chef du gouvernement, en précisant que le pilotage de la préparation des réformes devait incomber aux directeurs d’administration, lesquels sont tenus de porter le texte en réunion interministérielle et au Conseil d’État.

Une manière de faire comprendre que tel n’était pas le cas. Il n’est en effet pas rare que de jeunes conseillers de tout juste 30 ans énoncent la position de leur ministère lors des fameuses réunions interministérielles (RIM) à Matignon, reléguant le directeur d’administration, souvent présent, dans un rôle de figurant. Une situation jugée aberrante et susceptible d’altérer l’image et l’autorité du directeur sur les troupes, alors que sont tranchés lors de ces réunions des désaccords importants entre ministres.

Redéfinir les rôles

« On commence à arriver dans une situation où certains postes de DAC ne trouvent plus de candidats alors que tout le monde se jette sur les opérateurs et les autorités indépendantes, car là, les ministres et les cabinets foutent la paix aux directeurs ! s’inquiète l’ancien directeur de cabinet d’un important ministre régalien de l’ère Hollande. C’est le début. Il faut y prêter attention. » Une réforme du système pose, en préalable, au moins deux questions : est-il souhaitable et possible de revoir les missions de ces cabinets ministériels en réduisant leurs effectifs (15 membres officiellement, alors qu’ils sont un peu plus nombreux en réalité) ? Un consensus existe sur les fonctions à conserver : toutes celles qui ont trait à la fonction la plus politique : chef de cabinet (gestion administrative de l’équipe et de l’agenda notamment), conseillers en charge de la communication, du Parlement et des affaires réservées ou des dossiers locaux de la circonscription du ministre.

En revanche, dès qu’il s’agit d’entrer dans le dur, l’affaire se révèle tout de suite plus délicate : faut-il conserver des conseillers techniciens des politiques publiques et les conseillers chargés des fonctions transverses (juridiques et budgétaires, présents dans tous les cabinets) ? Et ce alors que, le plus souvent, ces fonctions recoupent les différentes directions du ministère. A minima, il convient déjà de ne conserver qu’un conseiller par métier. Mais un pas plus important peut être franchi en supprimant les fonctions techniciennes. Le rôle du directeur de cabinet paraît, lui, difficilement escamotable, d’autant que celui-ci reste quand même très mobilisé par les arbitrages avec l’Élysée, Matignon et le Parlement. Pour beaucoup, le « dircab’ » reste également un acteur incontournable dans sa mission de coordination et d’arbitrage dans les relations entre les différentes directions. Et ce d’autant plus que les secrétaires généraux de ministères – renforcés depuis une quinzaine d’années et en particulier sous le quinquennat Hollande – n’ont pu prendre le leadership que sur les fonctions supports, et encore, pas partout.

Le rapport Christnacht préconisait d’ailleurs le maintien de la fonction de directeur de cabinet et restait globalement prudent sur cette cure d’amaigrissement en proposant une réduction « sensible » en volume « sans qu’il y ait lieu de fixer, dans l’abstrait un effectif maximum ». Cette étude mettait surtout en avant la nécessité de redéfinir de manière « rigoureuse » les rôles respectifs des deux sphères (cabinets et administration) et proposait notamment une mesure de bons sens : constituer un cabinet commun « pour l’essentiel » entre le ministre de plein exercice et son ministre délégué ou son secrétaire d’État. Cette mutualisation permettrait d’unifier la stratégie et d’éviter les commandes contradictoires aux administrations. Certains DAC, sous tutelle de plusieurs ministres, en sont parfois réduits à jouer un ministre contre l’autre, afin d’obtenir l’annulation d’une commande…

Sur le fond, un recentrage du cabinet vers une mission plus stratégique est souvent avancé, mais cela n’a rien d’évident à l’heure où cette structure absorbe l’immédiateté et joue un rôle de filtre. « Aujourd’hui, en cabinet, on travaille avec BFM TV en continu et les réseaux sociaux dans le bureau et on avise en fonction car on ne peut pas faire autrement dans cette société qui exige des réponses immédiates, analyse un autre ancien directeur de cabinet ministériel de l’ère Hollande. S’il n’y a plus de conseillers techniques, ce seront les DAC qui assumeront le job et auront des cabinets, car l’administration se situe forcément sur un rythme de moyen terme. Il le faut d’ailleurs », ajoute le même, sceptique sur la pertinence de ce schéma et la confusion des temporalités.

Code de bonne conduite

Pour certains, la mise en place d’un spoils system et la réduction du nombre de conseillers impliquent une réflexion de fond sur le plan des ressources humaines. « Que fait-on des nombreux fonctionnaires que l’on vire dans cette hypothèse ? Il faut le prévoir, estime un haut fonctionnaire qui pointe un autre effet, à ses yeux pervers. Dans la fonction publique, les carrières courtes ou accélérées se font par les cabinets, notamment pour les jeunes. Si vous les supprimez, il faut réfléchir à une autre construction. À défaut, les profils les plus brillants partiront encore plus vite dans le privé, où on sait construire ce type de parcours. Les promotions dans l’administration sont trop enserrées par les règles. »

Jusqu’ici, les cabinets ministériels n’ont jamais fait l’objet d’une réforme de fond, au-delà de certaines règles de limitation des effectifs rarement respectées et affichées sous la pression des médias et de l’opinion. Il faut dire qu’une telle transformation n’a rien d’évident. Le nombre de conseillers ministériels doit évidemment être réduit, mais plus encore qu’une focalisation sur le nombre (assez vaine jusqu’ici), c’est bien le type de relations entre les acteurs qui doit faire l’objet d’une attention particulière, voire d’un suivi au plan ministériel et interministériel. Sans que les ministres n’y voient une insupportable violation de leur pré carré.

Pour clarifier la situation, plusieurs voix émettent aussi le vœu que les ministres se montrent très clairs avec l’ensemble de leur équipe dès leur prise de fonctions. Pour aller plus loin, l’outil de l’écrit peut constituer une autre piste, sans basculer dans une approche normative. Le rapport Christnacht préconisait ainsi une charte des relations entre cabinet et administration. Une sorte de code de bonne conduite sur le modèle de ce qui a été instauré en décembre 2012 entre la direction générale du Trésor à Bercy et le cabinet du ministre. L’occasion, peut-être, de préciser les process et les grands principes inhérents au processus de la décision publique ou de l’arbitrage. Ainsi, chacun aurait la possibilité de s’en saisir ou pas, cette initiative ayant le mérite de favoriser progressivement l’émergence d’une culture nouvelle et de renseigner sur les comportements attendus. Rêvons un peu… »

Article Acteurs Publics, avec l’autorisation de son auteur : Pierre Laberrondo

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