Déclaration présidentielle (art. 18 Constitution). Présidentialisme normal ou ultra-présidentialisme ?

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La déclaration présidentielle d’Emmanuel Macron devant le Parlement réuni en Congrès soulève une polémique en raison de sa proximité avec la déclaration de politique générale du Premier ministre qui intervient le lendemain. Les arguments déployés à l’appui des critiques surprennent pour une « première » de ce quinquennat. La régularité de telles interventions devant les députés et les sénateurs réunis au château de Versailles peut, par contre, nourrir des interrogations légitimes.

L’article 18 de la Constitution offre deux voies au Président pour s’adresser aux chambres. Par voie de message écrit et par voie de déclaration. Les messages respectivement lus dans chacune des assemblées par leur président étaient, jusqu’à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la seule possibilité pour le président de la République de communiquer directement avec la représentation nationale. Interdiction lui était faite depuis une loi du 13 mars 1873, confirmée par la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, de s’exprimer dans les hémicycles parlementaires. Jugée désuète et archaïque par le constituant en 2008 tant en raison des moyens de communication moderne et de la centralité de sa fonction, la procédure a été « modernisée » afin de lui permettre de s’adresser directement et sans procuration aux parlementaires et, à travers eux, au peuple.

La rédaction de l’article 18 de la Constitution est sommaire : « [Le président de la République] peut prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès. Sa déclaration peut donner lieu, hors sa présence, à un débat qui ne fait l’objet d’aucun vote ». A ce jour, deux discours présidentiels ont pris appui sur ce fondement. Celui tout d’abord de Nicolas Sarkozy prononcé le 29 juin 2009 pour informer les élus des « conséquences qu’[il tirait] de la crise » financière et économique de 2008. Celui, ensuite, de François Hollande prononcé dans le contexte dramatique des attentats de Paris du 13 novembre 2015. Dans le premier cas, le président a dressé un état des lieux et esquissé les voies et moyens pour surmonter la débâcle financière et son lot de conséquences ; dans le second cas, le président s’est adressé aux élus dans un contexte d’émotion extrême, d’unité rare de la Nation, et a annoncé un lot de mesures fortes avec la déchéance de la nationalité et la constitutionnalisation de l’état d’urgence. Le contenu des déclarations ne répond donc à aucune exigence particulière. Le contenu de la communication est libre.

La déclaration présidentielle du 3 juillet 2017 s’inscrit dans la normalité institutionnelle.

La déclaration du président Macron est centrée sur les grands axes, les grands principes qui fixeront le cap politique du quinquennat. Le format de l’exercice retenu par le président est, de ce point de vue, parfaitement adapté. Comme toujours, on peut se livrer à deux lectures d’une situation. Soit on considère que l’expression présidentielle directe devant les parlementaires est une marque d’un ultra-présidentialisme qui doit être dénoncé et combattu, y compris par le boycott du discours et/ou du débat qui s’engage à sa suite. Soit on estime, au contraire, que l’intervention s’insère totalement dans notre régime parlementaire présidentialiste ou à direction présidentielle et dans ce cas, la démarche entreprise par Emmanuel Macron n’est pas contestable. Deux interprétations, deux lectures qui recoupent de vraies divergences et de réelles oppositions sur ce que sont ou ce que doivent être les institutions politiques.

Il n’est pas dans notre propos d’engager la réflexion sur ce dernier point. Simplement de livrer quelques observations à partir desquelles chacun tirera ses propres conclusions.

La déclaration du président Macron n’a, en premier lieu et sur le fond, rien d’originale. Ses prédécesseurs, non pas immédiats, mais de De Gaulle à Jacques Chirac, ont tous sans exception adressé un message sur les grandes lignes de leur programme politique immédiatement après leur élection. De Gaulle « Au moment où le Parlement va commencer ses travaux… » (15 janvier 1959) ; Pompidou : « Au moment où le Parlement reprend ses travaux et au commencement de mon septennat… » (25 juin 1969) ; Valéry Giscard d’Estaing : « Je ressens comme un honneur le fait d’adresser à la représentation nationale que vous constituez mon premier message depuis que les suffrages du peuple français m’ont élu Président de la République… Le Gouvernement vous exposera la semaine prochaine les perspectives de son action. » (30 mai 1974) ; François Mitterrand le 8 juillet 1981 : « Comme m’y autorise l’article 18 de la Constitution, j’adresse en ce début de législature mon salut au Parlement… Cet après-midi, le Premier ministre vous demandera les moyens dont dispose la représentation nationale pour que soit fidèlement exécuté le contrat qui, depuis les 10 mai et 21 juin derniers, nous lie au peuple français. » Sans faire référence explicitement à la législature nouvelle, le président Jacques Chirac s’est adressé aux chambres dans les jours qui ont suivi son élection (1995) et le premier jour de la session extraordinaire (2002). Ces rappels montrent, si on en doutait, que la déclaration présidentielle du 3 juillet 2017 s’inscrit dans la normalité institutionnelle. Y dérogeaient les présidences de Nicolas Sarkozy et de François Hollande… De même, la communication présidentielle qui précède un engagement de responsabilité sur le fondement de l’article 49, alinéa premier de la Constitution n’est pas inédite.

La politique des sièges vides pour marquer une désapprobation n’emporte aucune conséquence. Si les parlementaires débattent, c’est hors la présence du Président. La politique des sièges vides pour marquer une désapprobation n’emporte aucune conséquence. Le Congrès en cette occasion n’est pas une instance de décision. Si les parlementaires débattent, c’est hors la présence du président de la République. Ils ne votent sur aucune motion d’approbation du discours présidentiel. La posture des députés de la France insoumise et des élus communistes est symbolique. Pour autant, leur attitude exprime une crainte qui dépasse largement leurs rangs rabougris. Celle d’une pratique régulière de la déclaration présidentielle qui inclinerait les institutions de la Cinquième République vers un régime présidentiel comme le connaît les États-Unis ou que la France a expérimenté en 1848, voire bonapartiste. Cette crainte formulée en ces termes n’est pas sérieuse. Non seulement la France n’abrite pas un régime présidentiel au sens juridique et politique du terme. Mais encore, aux États-Unis et sous la Deuxième République, le discours présidentiel annuel est exigé par la Constitution. Rien de tel sous la Cinquième République.

Un recours « fréquent » (annuel) à l’article 18 de la Constitution soulève légitimement des questionnements.

En revanche, il est certain qu’un recours « fréquent » (annuel) à l’article 18 de la Constitution soulève légitimement des questionnements. Sous la Cinquième République, il revient au gouvernement d’assumer la mise en musique des orientations présidentielles fondamentales et d’en assumer les conséquences à l’Assemblée nationale (responsabilité). Telle est la loi du régime parlementaire, ce qu’est la Cinquième République, même présidentialiste dans son interprétation. Si la déclaration présidentielle en début de mandat traduit la volonté du chef de l’État de fixer le cap des cinq prochaines années, de poser les fondamentaux de la charte législative qui découle de l’élection présidentielle et qui lie la majorité législative, son déplacement annuel à Versailles (en dehors de tout événement particulier) impacterait nécessairement le couple exécutif et peut-être l’équilibre attendu des institutions. En s’impliquant de la sorte, le président restaure une certaine forme de responsabilité qui s’est perdue depuis bien longtemps tout en redorant la fonction parlementaire. Mais une responsabilité politique unilatérale, choisie sans crainte de contradictions et de sanctions, si ce n’est celle à terme du suffrage universel en cas de renouvellement demandé du mandat. En cas de second mandat consécutif (dernier mandat), point de sanction. En s’impliquant de la sorte, le président prend le risque d’effacer le Premier ministre qui n’apparaîtra plus comme le responsable de la politique gouvernementale et donc n’endossera plus le rôle de fusible qui protège la fonction présidentielle. Or le président n’engage pas juridiquement son mandat sur la politique impulsée à la différence du Premier ministre et du gouvernement.

En d’autres termes, si l’initiative présidentielle s’inscrit dans la logique institutionnelle de la Cinquième République, la multiplication des apparitions parlementaires du président ouvrira inévitablement le chapitre de l’affaiblissement de la fonction présidentielle à terme. Elle alimentera la dénonciation de l’ultra-présidentialisme. Elle fournira des arguments supplémentaires à celles et ceux qui ne pensent qu’à défaire des institutions qui, jusqu’ici, ont fait la preuve de leur solidité en dépit d’une imperfection inévitable mais toujours surmontée par les interprètes politiques et juridictionnels.

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